Y ciertamente, habría que preguntarse si una
disposición adoptada por un órgano de la administración pública puede invadir hasta
contradecirlo, el orden de los derechos fundamentales, marginando por completo
el ámbito de protección que para ello crea y dispone nuestra Carta Sustantiva y
las leyes de carácter adjetivo. Es nuestro criterio que el poder reglamentario
no tiene cabida sino en los casos en los que el mismo no colida con los
principios constitucionales y legales vigentes.
Si partimos del hecho concreto de que la DGII
tiene la facultad que le atribuye el Artículo 236 de la Ley 241 sobre Tránsito de
Vehículos de Motor, de entre otras instituciones públicas, velar por el fiel
cumplimiento de la referida norma, no menos cierto es que no encontramos en esta
disposición, la atribución que cree la DGII tener, como lo es disponer medidas
por vía administrativa que atentan inclusive contra derechos fundamentales de
las personas, que como en la especie se intenta coartar la libertad de
tránsito, al pretenderse impedir la salida del país contra aquellos que tengan
pendiente el pago de una multa.
En esta virtud el Cuerpo Sustantivo Dominicano
dispone en su Artículo 46[2],
lo siguiente:
[Art. 46.- Libertad de tránsito. Toda persona que se
encuentre en territorio nacional tiene derecho a transitar, residir y salir
libremente del mismo, de conformidad con las disposiciones legales…]
Bien señalan los más destacados tratadistas del
derecho constitucional cuando advierten que la Constitución Política de los
Estados, son de interpretación restrictivas, lo que equivale a decir en
términos llanos, que no se puede hacer deducciones de los que en ellas se
quiere decir, sino que hay que ceñirse a los postulados que de manera expresas
en ellas se ha dispuesto.
De la anterior transcripción se evidencia lo
que como axioma ha instituido el legislador dominicano que es el hecho de que a
nadie se le prive del derecho a transitar dentro y fuera de nuestra República,
delegando a las leyes adjetivas la reglamentación de ese derecho.
Es en este sentido que debemos abrevar de la
fuente adjetiva para determinar si está basada en buen derecho la disposición
que aspira hacer obligatoria la DGII, que comentamos.
Debemos partir nuestro recorrido por la norma
que en esencia pauta las atribuciones concedidas a la Administración Tributaria
para crear normas y para ello, nos envolveremos inicialmente en las enseñanzas
del nuestro profesor Edgar Barnichta Geara, quien considera que:
[…la
atribución Legal de Potestades indica que la administración solo puede actuar
en aquellos casos expresamente determinados por la ley, y en la forma que ella
establece. De este principio se desprende que el ejercicio de las actividades
de la Administración es de carácter estrictamente legal. Los poderes y derechos
que ella posee no surgen por voluntad propia ni por contratos, sino en virtud
de la ley, es la ley, entonces, quien le otorga potestades a la Administración...] [3]
El postulado doctrinario anterior no queda en
el desierto sino que el mismo se apoya en el concepto de que la Administración
goza de facultades normativas muy bien delimitadas, tal cual lo instituye el
Art. 34 del Código Tributario de la República Dominicana, al disponer que:
“Artículo 34.- La Administración Tributaria goza de facultades para dictar las normas
generales que sean necesarias para la administración aplicación de los
tributos, así como para interpretar administrativamente éste Código y las
respectivas leyes tributarias y sus Reglamentos…”
Pero esas facultades deben colindar con la
Constitución y las leyes, especialmente la del propio Código Tributario, tal
cual lo dispone su Art. 36, al indicar que:
“Artículo 36.- Las normas de carácter general que dicte la Administración Tributaria, siempre que se ajusten a la Constitución
y las leyes, no son susceptibles de recurso en sede administrativa ni
en sede jurisdiccional, por vía principal; pero podrán ser impugnadas por vía
de excepción por ante los tribunales cuando contravengan la constitución y la
presente ley”.
Pero cuál es el ámbito dentro del cual puede la
administración disponer de una norma de aplicación general, como pretende la
DGII, al imposibilitar la salida del país a los ciudadanos que tengan pendiente
el pago de multas? Creemos que de manera escueta, esta respuesta está contenida
en el artículo 35 del mismo Código Tributario al disponer que:
“Artículo 35.- Corresponde a la Administración Tributaria dictar normas generales en
especial sobre las siguientes materias: promedios, coeficientes y demás índices
que sirvan de fundamento para estimar de oficio la base imponible; presentación
de las declaraciones juradas y pagos a cuenta de los tributos; instituir y
suprimir agentes de retención, de percepción e información: instruir sobre
libros, anotaciones, documentos y registros, quede manera especial y
obligatoria deberán llevar los contribuyentes y demás responsables del pago del
impuesto y los terceros, sobre deberes formales de unos y otros; y cualquier
otra medida conveniente para la buena administración y recaudación de los
tributos”.
Fijaos como el
principal instrumento que rige a la DGII, no le entraña la calidad para hacer
efectivo el cobro de multas a los ciudadanos mediante la implementación de una
medida que a nuestro entender desafía el orden constitucionalmente establecido
entre los dominicanos.
No obstante, continuemos con ley 241-67 –sobre
Tránsito de Vehículos de Motor-, de la que de su lectura se deduce que la DGII
tiene contraída la facultad de diseñar los mecanismos que hagan posibles el registro
de todo el parque vehicular existente en nuestro país, y velar por su
operatividad, regular las operaciones comerciales que sobre los mismos se
realicen, autorizar la expedición de las placas, de la que se podría deducir se
le estaría atribuyendo la capacidad para autorizar el tránsito de ciertos
vehículos, lo que se materializa cuando concede la entrega de las placas, pero
nunca jamás se podría deducir, ni por simple inferencia, que esta facultad podría
siquiera entenderse a regir el aspecto del tránsito sobre las personas, y mucho
menos atribuirse la facultad de determinar quien entra o sale de la República y
bajo tales o cuales condiciones.
De manera que siguiéndonos adentrando a las
entrañas del repertorio de leyes que se aproximan al tema, la Ley No. 674-34[4]
sobre Procedimiento para el Cobro de Multas Impuestas por los Tribunales, encontramos
que la mayor referencia y atribución que le concede esta disposición legal a la
DGII, es la establecida en el Artículo 5, la que expresamente dispone, que:
Art. 5.- Los funcionarios indicados antes, los
secretarios de los tribunales y los encargados de las cárceles, están obligados
a enviar al Director General de Rentas Internas y al Fiscal Administrativo, las
relaciones que de acuerdo con los reglamentos y el control del movimiento de
las multas en la República”.
Nos imaginamos que no debemos precisar sobre que
dicha previsión no es sino con el mero objetivo de que los funcionarios
implicados, puedan identificar a los transgresores de la ley para poder
hacerlas efectiva, el uno, -el fiscal administrativo-, para perseguir su cobro[5],
y la otra –Rentas Internas, hoy DGII-, para captar los emolumentos que por las infracciones
aplicadas se deriven.
Debemos hacer un alto para destacar que esta
norma comentada, la Ley 674-34, establece en su Art. 1ero., que todas las
multas impuestas por los tribunales de la Republica, serían pagadas en dinero o
compensadas con prisión, en caso de insolvencia, a razón de un día por cada
peso, pero en ningún caso la prisión compensatoria podría exceder los dos años,
sin embargo, su carácter contrario al espíritu de readaptación del que sufre
condena, haciéndolo cumplidor de la ley, hizo que durante el gobierno del
Doctor Joaquín Balaguer se emitiera el Decreto número 65-96[6],
mediante el cual se abolió esta vejatoria disposición, y se dispusiera que a
favor del condenado, se le informara a Rentas Internas -hoy DGII-, la
exoneración de que habría sido objeto para que esta a su vez cesara en su
interés de hacer efectivo el cobro de la multa que le habría sido impuesta. Por
lo que tampoco esta disposición le atribuye la facultad a la DGII para diseñar
políticas que restrinjan el libre tránsito de las personas.
Como dentro de las facultades normativas que se
han atribuidos a la DGII no está la de implementar medidas como la comentada,
bien debemos deducir que la disposición que ha sido aireada por esta
dependencia estatal que será puesta en vigencia en los próximos días, la misma
no vendría sino a desdeñar las conquistas ciudadanas que hemos recuperado los
dominicanos a base de incasables luchas y sacrificios, además de echarse por
tierra todo nuestro ordenamiento jurídico y las expectativas de tener una mejor
nación, sustentadas en los principios de Dios Patria y Libertad, que nos legara
nuestro Padre de la Patria Juan Pablo Duarte.
Si debe ser advertida la DGII que la violación
de los derechos fundamentales a que se puede exponer a los ciudadanos con la aplicación
de la norma por ella dispuesta, puede traer muy serias consecuencias contra la
persona de su Director, y todo el que resulte involucrado en esta trama contra
el libre tránsito de las personas, tales como la suspensión temporal o la
destitución del cargo, según la gravedad del caso, amén de comprometer su
responsabilidad personal en virtud de lo que establece el artículo 148 de la
Constitución Dominicana, el que establece que:
“Artículo
148.- Responsabilidad civil. Las personas jurídicas de derecho público y sus funcionarios
o agentes serán responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la
ley, por los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o jurídicas
por una actuación u omisión administrativa antijurídica”.
Mientras
tanto, cualquier ciudadano que sea afectado por la disposición que pretende
imponer por vía administrativa la DGII, de impedir el libre tránsito de las
personas, puede recurrir en amparo en aras de la protección efectiva de sus
posibles derechos conculcados, cuyos tribunales apoderados, no dudamos sabrán
hacer valer las disposiciones constitucionales y en el resaltar uno de sus más
enriquecidos postulados de que:
“A
nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que
la ley no prohíbe. La ley es igual para todos: sólo puede ordenar lo que es
justo y útil para la comunidad y no puede prohibir más que lo que le
perjudica…”.[7]
Salomón Ureña BELTRE.
Abogado – Notario.
Wamcho’s father.
809-353-5353
[1] Nombre con que se conoce de
manera definitiva desde 1997 la Dirección General de Rentas Internas y que a
partir de la Ley, institución que tiene a su cargo la administración y cobro de los
principales Impuestos Internos y Tasas del país. El 19 de julio del año 2006 se
promulgó la Ley No. 227-06 que otorga personalidad jurídica y autonomía
funcional, presupuestaria, administrativa, técnica y de patrimonio propio a la
Dirección General de Impuestos Internos.
[2] Preferimos el contenido que
de este tema hacía la Constitución del 1994, que rezaba en el numeral 4 de su
Art. 8 como sigue: De
los Derechos Individuales y Sociales.- ARTICULO 8.- Se reconoce como finalidad principal del Estado la
protección efectiva de los derechos de la persona humana y el mantenimiento de
los medios que le permitan perfeccionarse progresivamente dentro de un orden de
libertad individual y de justicia social, compatible con el orden público, el
bienestar general y los derechos de todos. Para garantizar la realización de
esos fines se fijan las siguientes normas: …
4.- La libertad de tránsito, salvo las restricciones que resultaren de las
penas impuestas judicialmente, o de las leyes de policía, de inmigración y de
sanidad.
[3] Derecho Tributario
Administrativo, Pág. 61, Edgar Barnichta Geara, 1ra. Edición, Editora Corripio,
Santo Domingo, 1989.
[4] Ley del 25 de abril de 1934,
contenida en la Gaceta Oficial No. 4673.
[5] El Art. 7 de Ley No. 674
dispone en este sentido, que: El fiscal administrativo está encargado de
denunciar o de perseguir ante las jurisdicciones competentes según la jerarquía
del funcionario de quien se trate y de acuerdo con las reglas establecidas, las
infracciones antes indicadas.
[6] De fecha 9 de febrero del
1996.
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